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对元谋县深化水利改革的调研与思考

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作者:王  颖   永学林来源:县委政研室

水利是农业的命脉,是生命之源、生产之要、生态之基。在党的十八大和十八届三中全会上,习近平总书记提出了 “节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水新思路。地处滇中北部金沙江干热河谷地带的元谋县,属典型的热区农业县。全县国土面积2021平方公里,耕地面积46万亩,辖7乡3镇68个村委会和10个社区,全县总人口21.9万人,其中农业人口15.83万人。境内最低海拔898m,最高海拔2835.9m。正常年降雨量600mm左右,年平均气温21.9℃,年蒸发量高达3627毫米,蒸发量是降水量的6.5倍。全县人均拥有水资源1249 m³,仅占全州的1/2、全省的1/5。至2018年,全县共建成水利工程1775件,总库容1.28亿m³,但全县近46万亩耕地年均需要水在2.5亿m³以上,供水缺口达1.2亿m³以上。因此,元谋县资源性和工程性缺水成为制约全县高原特色现代农业发展的主要瓶颈。县委政研室对此结合全县水利改革情况进行了调研,现简析如下:

一、改革试点情况

2014年,国家发改委、财政部、水利部、农业部《关于印发深化农业水价综合改革试点实施方案的通知》(云发改价格[2014]2271号)中,将我省的陆良县、宾川县、砚山县、元谋县、泸西县5个县做为试点县。2014年6月,时任国务院副总理的汪洋考察云南农村水利工作时指示要求:“先建机制、后建工程”,确保农田水利设施不仅能够建成而且能够长期发挥效益。水利部及时部署,省委、省政府高度重视,启动了《云南省农业高效节水减排规划》,并将之作为云南省深化改革的重点,水利改革被列为农、林、水改革的重中之重。为更好地落实省委省政府的部署和要求,省水利厅决定以“一规划、三试点”即“陆良县小百户镇中坝村水价机制改革试点”、“陆良县小百户镇恨虎坝中型灌区机制改革试点”、“澄江县龙街高西片区农业高效节水减排试点”项目实施为契机,以水权水市场改革为突破口,由省水利厅水资源处牵头负责,选择光热资源丰富、水资源紧缺、节水灌溉基础设施建设条件相对较好的元谋县作为全省省级水权水市场改革首个试点县,为全省深化水利改革探索经验。

为认真做好水改试点工作,元谋县以深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为契机,紧紧围绕全面建成小康社会宏伟目标,坚持习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针,按照“先建机制,后建工程”的水利改革发展思路,坚持供给与需求统筹考虑、政府作用和市场机制两手协同发展,以促进节水增效为目标,以建立健全初始水权分配制度、水价形成机制、构建水权交易市场平台为核心,以创新体制机制为动力,推进水权制度改革,实现水资源所有权与使用权分离,落实取用水户对水资源的使用权和收益权利,同步推进水利工程产权制度改革和农民用水合作组织建设,因地制宜加快推进水权水市场改革试点,积极探索并建立可复制、易推广的水权水市场改革模式,编制了《元谋县农业水价综合改革试点实施方案》。2014年12月5日,省水利厅等相关部门专家对《方案》进行了审查,于12月31日批准实施试点项目15265亩,其中:老城片区6454亩、清和片区8811亩,工程概算总投资6384.95万元。2015年4月,改革试点项目经过招标正式全面开工,2015年6月10日,工程按施工要求全部完工,完成总投资4416.33万元。其中,主管道安装DN1200毫米钢筒砼管5.24公里、DN1000毫米钢管2.26公里;支管安装150毫米镀锌钢管10.38公里、100毫米镀锌钢管7.724公里、D219-D406螺旋焊管、15.99公里、PE塑管59.74公里;安装智能水表568套;群众自筹资金安装滴灌带8862公里。

二、改革目标

按照习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针,元谋县积极探索建立引入社会资本和市场主体解决农田水利落地“最后一公里”方法。扎实推进和实施省委、省政府农业水权水市场改革成功经验,结合元谋灌区实际,紧紧围绕引入社会资本和投资主体参与农田水利建设、运营和管理这一核心目标,重点围绕解决社会资本“进不来”、“不愿进”和“不可持续”的问题展开探索建立水权分配、用水定额、水权交易、水价形成、节水奖励、精准补贴、超定额累进加价、工程管护、地下水管理和绩效考核等管理机制,有效破解农田水利“最后一公里”问题,初步实现农田水利设施完善、工程良性运行、供水有效保障、产业快速发展和农民持续增收等改革预期目标,形成社会资本参与农田水利设施建设、运营和管理的新模式。

三、改革举措

(一)明确目标任务。按照“先建机制,后建项目,一次规划,分步实施”的总体思路,坚持“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则,培育以农民用水户协会为主体的农民用水自治组织,承担末级管网的维修、使用和管理职责;采取“以奖代补”、“先建后补”、“民办公助”等方式以政府财政为激励和引导,建设完善灌溉设施;积极推进以终端水价制度为核心的农业水价综合改革,形成灌区良性发展机制。

(二)加强组织领导。成立了以县长任组长,分管副县长任副组长,县发改、财政、水务、农业、国土等8个县级部门主要负责人及10个乡镇的乡镇长为成员的县农业水价综合改革试点项目工作领导小组。明确元谋灌区管理局为项目实施法人单位,专门负责试点项目的前期工作、机制完善、建设管理、运行监管等工作,制定了《元谋县农业水价综合改革试点实施方案》,确保试点工作顺利实施。

(三)建立完善机制。制定下发了《元谋县改革试点项目区农业初始水权分配方案(试行)》《元谋县改革试点项目区灌溉用水净定额执行标准(试行)》《元谋县改革试点项目区水价形成机制》《元谋县关于改革试点项目区农业精准补贴和节水奖励暂行办法》《元谋县改革试点项目区超定额累进加价管理办法(试行)》《元谋县改革试点项目区工程运行和维修养护管理办法(试行)》《元谋县改革试点项目区水权分配及水权交易管理办法(暂行)》《元谋县改革试点项目区地下水管理规定(试行)》及《元谋县改革试点项目区水权水市场交易绩效考核评价办法(试行)》等九个管理机制。做到改革有法可依、有章可循,确保改革在阳光下推进,激发参与改革各方的积极性、主动性和创造性。

1.水价形成机制。一是依据国务院办公厅国办发〔2004〕36号《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》精神,于2005年全面完成水价改革调整相关工作。根据州发改委《关于调整元谋县水利工程供水价格的批复》(楚发改价格〔2005〕35号)文件批复,县国管水利工程供水水价目前执行价格为:东片灌区(丙间、麻柳、猛连水库)0.08元/立方米;西片灌区(河尾、弯腰树、丙令水库)0.07元/立方米;自来水原水价格0.25元/立方米;工业用水价格0.30元/立方米。按照农业水价综合改革试点项目要求,在州水务局的大力支持下,2014年10月15日抽调元谋大型灌区5个中型水库管理所和老城乡、元马镇、黄瓜园镇3个乡镇、15个社区(村委会)的有关人员,组成3个调研小组,对涉及丙间大沟灌区农业综合水价改革的3个乡镇73个村民小组,就水利工程水价改革和引进社会资本建设管道供水对9057户农户进行问卷调查,涉及灌溉面积50722.6亩,发放问卷调查表8308份,收回7941份,有效7933份。同意渠道供水执行0.13元/立方米水价的总户数7675户,占总问卷调查有效户数的96.7%;同意管道供水执行0.8元/立方米水价的总户数7637户,占总问卷调查有效户数的96.3%。调查种植大户31户,灌溉面积14853亩,全部同意管道供水执行1.3元/立方米。二是依据县水务局上报的《元谋县农业水价综合改革试点项目区水价方案》,县发改局于2015年3月22日,批复了项目区农业用水水价。具体为:1)城镇供水:由丙间水库供给原水,水库出水闸计量价格为0.25元/m³;2)工业供水:工业用水价格按经营生产中实际用水量0.2元/m³;3)农业供水:(1)东片灌区(丙间、东山大沟)渠道供水出闸口计量水价为0.08元/m³。(2)龙川江灌区具备闸口计量收费条件的干渠,出闸口计量价格为0.08元/m³;不具备计量收费条件的干渠,按每年每亩供水600m³计收,按48元/亩收取水费。(3)西片灌区(河尾水库)国有水利工程,具备闸口计量收费条件的干渠,出水闸口计量价格为0.07元/m³,不具备计量收费条件的干渠,按每年每亩供水600m³计收,按42元/亩收取水费。(4)2014年项目区内1.53万亩农业水价综合改革试点示范面积全部采用管道供水,智能水表刷卡取水,现执行水价为:①管道供水试行价格:项目区农户农业供水采用管道供水智能水表刷卡计量的,试行价格为0.8元/m³;种植大户(种植面积200亩以上)为1.3元/m³;②渠道供水试行价格:项目区农户粮食作物供水价格0.08元/m³,经济作物0.13元/m³,提灌0.11元/m³;种植大户(种植面积200亩以上)为0.15元/m³

2.分类水价机制。按照《元谋县农业水价综合改革试点项目区分类水价管理制度》,试点项目区主要以种植业为主,在水价的测算和制定方面重点考虑种植业。一是摸清项目区11.4万亩用水成本情况。项目区11.4万亩用水控制指标为4482.2万m³,根据2013年元谋大型灌区农业生产成本调查,采用传统漫灌模式每亩田每年按2季蔬菜种植,年灌溉用水量为1350.8m³/亩/年。按现执行水价0.08元/ m³计算,亩均水费支出108.06元,亩均投入水费、籽种、农药、化肥等农业生产总成本为6927.2元(其中劳动力成本850元),其中水费支出为108.06元,水费支出占农业生产总成本的 1.5 %。二是做好供水成本测算工作。项目区供水水源包括县境内的丙间、麻柳2座国有中型水库,上游有楚雄青山嘴大(二)型水库和大海波中型水库作为补充水源,根据《水利工程供水价格管理办法》(国家发展改革委、水利部令第4号)《水利工程供水价格核算规范》《云南省水利工程供水价格管理办法》等,测算项目区供水成本。供水成本费用包括管理费、直接材料费、折旧费、日常修理费和大修理费。水源工程供水成本水价县境内的丙间、麻柳2座国有中型水库年平均供水量为2187.7万m³。全成本(包括管理费、直接材料费、折旧费、日常修理费和大修理费)为807.27万元(丙间653.17万元+麻柳154.1万元),运行成本(包括管理费、直接材料费、日常修理费和大修理费)为513.94万元(丙间379.43万元+麻柳134.51万元)。丙间、麻柳水源工程全成本水价=供水全成本/供水量=807.27万元÷2187.7万m³=0.369元/m³,其中运行成本水价=513.94万元÷2187.7万m³=0.23元/m³。末级管道供水成本水价本项目供水水源为丙间、麻柳中型水库,全部采用管道供水及滴灌模式灌溉,末级管道成本费用包括管理费用、配水员劳务费用、维修养护费用、折旧费等。根据《农业综合改革试点末级渠系水价导则(试行)》规定:农民合作社的日常管理人员原则上应控制在5人以下,灌溉面积在5000亩以下的,应控制在3人以下;供水期内聘用的配水人员劳务费用可按当地农村劳动力价格和配水员工作量合理确定;维修养护费用按农民合作社所管理的末级渠系固定资产的一定比例确定,一般控制在1.0%~1.5%的范围内。水价经过测算后,在政府指导下,由合作社协商定价后报县发改局备案执行。三是做好包括国有水库工程水价和国有干支管工程的国有水利工程供水水价成本测算工作。根据元谋大型灌区2013年水价成本测算,丙间、麻柳水库工程供水水价为0.369元/m³。运行水价0.23元/m³,现执行水价为0.08元/m³。项目区高效节水灌片供水量为4482.2万m³,管道供水按90%保证率计算田间工程计量点水量为4033.98万m³。项目总投资3.08亿元(已含2014年综合水价改革投资),其中:从水源取水口至田间末级计量设施部分投资267亿元,由政府和企业按3:7比例投入,政府投入8012.56万元,社会资本投入1.87亿元;末级计量设施以后的田间滴灌带等设施4070万元由群众投资。(1)干支管工程成本供水成本费用包括材料费、管理费用、维修养护费用、折旧等。①管理费用:参考《农业综合改革试点末级渠系水价导则(试行)》规定:“农民用水合作社的日常管理人员原则上应控制在5人以下,灌溉面积在5000亩以下的,应控制在3人以下”。元谋县高效节水灌区灌溉面积为11.4万亩,设置管理人员60人,结合当地实际情况,国有干支管日常管理人员按照每月5400元的工资计算(含五险一金)。管理费用=60×5400×12=388.8万元。②维修养护费用:参考《大中型灌区末级渠系水价测算导则(试行)》“维修养护费用按农民用水合作社所管理的末级渠系固定资产的一定比例确定,一般控制在1.0%-1.5%的范围内。试点项目区的固定资产总额,是指本次高效节水工程所形成的全部固定资产。” 高效节水灌片维修养护费按固定资产(18695.97万元)价值的1%计算。维修养护费=26708.53×1%= 267.08万元。折旧:根据《水利工程管理单位固定资产折旧年限表》,按折旧年限20年计算。③社会资本折旧=固定资产(18695.97万元)×每年基本折旧率×(1/20)=934.8万元。④全成本资本折旧=固定资产(26708.53万元)×每年基本折旧率=×(1/20)=1335.4万元。⑤利润:高效节水灌溉引入社会资本18695.97万元,参考商业银行5年期以上的贷款利率4.95%,上浮3个百分点,确定7.95%为社会资本收益率。融资成本=社会资本×利率=18695.97×4.95%=925.45万元。企业利润=社会资本×利率=18695.97×7.95%=1486.32万元。四是合理确定执行水价。根据成本测算、工程实际及用水户承受能力与支付意愿,合理确定项目区执行水价。水库管理单位管道供水水价现状为0.8元/m³,水库管理单位渠道供水水价现状为0.08元/ m³,项目建成后一步调整到执行水价,执行平均综合水价0.96元/m³,分类执行水价为:农户承包面积执行水价0.9 元/ m³。新增面积执行水价为:1.4 元/m³,种植水稻执行水价0.23元/m³

3.农业精准补贴和节水奖励机制。为鼓励用水户之间进行水权交易,提高用水户节水意识,制定了节水奖励标准为回购水量占定额水量的30%(含30%)以内,奖励0.05元/m³;回购水量占定额水量30%-50%(含50%)部分,奖励0.08元/m³;回购水量占定额水量 50%(不含50%)以上部分,奖励0.1元/m³。精准补贴标准每年精准补贴只补予种植水稻部分,水稻定额内水价执行0.12元/m³,水稻用水定额按水权数(本田期用水定额)688.9m³/亩核定,水稻执行水价与运行水价的差价部分,由县政府直接补贴到供水管理单位。节水奖励与精准补贴基金节水奖励基金与精准补贴基金合二为一统一管理,管理单位设在县财政局,资金实行专账管理,滚动使用。基金来源为县财政预算安排、超定额累进加价水费收入、非农供水利润、中央安排的维护资金和地方各级财政投入的维修养护补助资金、社会捐赠等。基金用于节水奖励和水稻作物用水补贴。节水奖励与精准补贴资金发放节水奖励专项资金由用水合作社统一申请和发放。用水合作社于每年年底统一登记核算奖励金额,经用水户确认公示 7 天后,报供水管理单位审核并经县水务局审批后,由县财政局拨付;精准补贴资金由供水管理单位统一申请,报县农业局审核,经县水务局批准后,由县财政局拨付给供水管理单位。同时加强对基金的管理,确保基金合理使用,对虚报冒领,截流,挪用现象,一经发现,严肃处理,不定期接受县政府和纪检、监察、审计、水务、农业等部门的监督检查。2015年3月,县财政下达县水务局农业节水精准补贴项目运行维护费53.22万元。补贴对象为县灌区管理局、工程运行管理单位、项目区用水户协会,补贴范围是2014年农业水价综合改革试点项目灌溉面积1.53万亩。补贴方式按照国家和省州对水利工程管理考核、水利工程维修养护规程及定额、人员定编、定员标准,工程运行管理单位根据年度工程运行维护资金缺口向县政府申请补助。同时,对积极采用喷灌、滴灌、管灌等高效节水灌溉和水肥、水药一体化技术和设备进行节水的用水户,以及由高耗水粮食作物调整为耐旱高效粮食作物的用水户给予奖励。

4.超定额累进加价管理机制。为促进节约用水,根据《云南省水资源节约条例》《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》(国办发〔2016〕2号)《云南省人民政府办公厅关于加快推进水利工程供水价格改革的指导意见》(云政办发〔2016〕28号)等相关政策法规,结合项目区实际情况制定超定额累进加价管理办法。标准为项目区农业用水实行阶梯水价按四级定价,阶梯水价价格差采用 1: 1.3:1.5:2。即定额内用水按批准价格实行,超定额用水实行累进加价。定额内用水按执行水价的100%计收,超定额30%(含 30%)以内部分按执行水价的 130%计收,超定额 30%~50%(含50%)部分按执行水价的 150%计收,超定额 50%以上(不含 50%)按执行水价的200%计收。向4个行政村25个自然村2332户9711人颁发了《水权证》。超定额用水量累进加价水费收入由用水合作社收取,并于每月二十五日前交供水管理单位,供水管理单位于每月底核实后再上交县财政局,由县财政局派人对超定额用水量累进加价水费收入进行核实。节水奖励标准为回购水量占定额水量的30%(含30%)以内,奖励0.05元/m³;回购水量占定额水量 30%-50%(含50%)部分,奖励0.08元/m³;回购水量占定额水量 50%(不含50%)以上部分,奖励0.1元/m³

5.创建“六项机制”,促进三方共建共管共赢。一是初始水权分配机制。初步拟定项目区11.4万亩,按每亩承包地353.9立方米的用水量确权颁证到户。同时,结合项目区实际调整补充了水权水市场改革考核评价办法和地下水管理考核办法。二是水价形成机制。通过成本测算和成本监审,组织召开了水价听证会,发改部门批复执行水价为承包地0.9元/立方米,非承包地1.4元/立方米。三是农业节水激励和精准补贴机制。设置了节水奖励和精准补贴基金池1000万元,对节水成效显著的用水户合作社及农户给予奖励,对水费收取不能达到执行水价的水稻给以补贴,同时采取超定额累进加价收取水费。四是引入社会资本参与建设和运行机制。采取PPP模式运作,运作方式为使用者付费+可行性缺口补助。通过招商比选引入社会资本参与项目的建设和运营,确定合作企业为大禹节水集团股份有限公司、云南益华管道科技有限公司和云南信产投资管理有限公司三家联合体,联合体和农民用水专业合作社共同组建SPV公司(元谋大禹节水有限责任公司),由SPV公司组织项目的实施。五是群众参与机制。组建了元谋县大型灌区用水专业合作社,建立分社16个,发展项目区1.33万户用水户为合作社社员,通过股份认购筹资2725.96万元入股项目公司,参与项目的建设、管理和运营,并按最低4.95%的收益率获得回报。六是工程管护机制。按照“谁投资、谁所有”的原则明晰工程产权。同时,明确了三级管护机制。(水源工程由水库管理所运行管护,从水源工程水库取水设施至田间末级计量设施前的供水管道工程由运营公司运行管护,田间末级计量设施后的滴灌管道由受益用水户自建自管)

6.水权水市场交易绩效考核评价办法为贯彻落实党中央、国务院关于建立完善水权制度、推行水权交易、培育水权交易市场的决策部署,促进水资源的节约、保护和优化配置,根据《中华人民共和国水法》《水利部关于水权交易管理暂行办法》《云南省人民政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》制定了水权水市场交易绩效考核评价办法。节水奖励基金中部分资金可用于水权水市场改革考核奖励工作。用水合作分社考核结果为优的奖励5000元,考核结果为良的奖励2000元;项目公司考核结果为优的奖励2000元,考核结果为良的奖励1000元。考核为优的兑现100%的水量,考核为良的兑现80%的水量,考核为中的兑现70%的水量,考核为差的兑现50%的水量。对于考核结果为差的用水户合作分社、项目公司,在考核结果公布15天内向县水务局提出整改方案,并由县水务局或委托单位对整改情况进行监督,限期进行整改。考核评估及奖励工作接受群众监督和财政、物价、审计等部门的监督。对在考核评价工作中有瞒报、谎报、漏报等弄虚作假行为的合作分社或项目公司,予以通报批评,并取消其3年内的评优资格,获得的相关奖励一并收回,县水务局下达下年度用水计划中可适当扣减其用水量。

(四)完善组织制度。在项目区成立用水户协会3个,发展会员1369户5934人,涉及灌溉面积4629.49亩。指导3个用水户协会通过召开用水户会员代表大会等方式,修改、补充和完善了《用水户协会章程》《用水户协会财务管理制度》《水费征收及管理办法》等规章制度,为协会的规范运行管理奠定基础。

(五)加快产权改革。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则,县政府印发了《元谋县农业综合水价改革试点区水利工程产权制度改革办法(试行)》,对项目区的水利工程管理体制改革方案进行了明确。结合项目区水利工程建设管理实际,完成了项目区原颁发《云南省农村小型水利工程产权证》的8件坝塘工程、2件水源工程、2件渠道工程的复核工作,并开展了新建工程的调查登记。对项目区新建的水利工程按照公开、公平、公正的原则进行产权认定,与相关责任单位签订完善管理责任书,颁发了《云南省农村小型水利工程产权证》23本,占25个新建单项工程的92%。其中:主干管1户,分干管及智能水表2户,田间微灌工程20户。

(六)优化资源配置。根据国务院《取水许可和水资源费征收条例》《云南省取水许可和水资源费征收办法》和《元谋县农业水价综合改革试点实施方案》,结合全县水资源短缺的实际及节水型社会建设的总体目标,县政府对项目区用水户的水权转让作了明确规定。即:水权转让仅限于工程灌溉条件允许的用水户协会和灌区中用水户合法水权拥有者通过采取节水措施而节余水量的转让;水权转让以水权证为凭证,可以等值交换,也可增值转让。用水户在水权转让过程中,转让水量在500m³(含500 m³)以下的,可达成口头协议;500-1000m³(含1000 m³)的,需签定书面协议。同时,明确对试点地区的用水户协会在采取节水措施满足灌溉需求而节余又未转让完的水量,可由供水单位以物价部门批准执行水价100~120%的价格收购。

(七)加强宣传培训。为积极发动项目区群众参与和支持农业水价综合改革试点相关工作,按照《元谋县农业水价综合改革试点项目区农业节水技术培训方案》,结合项目建设管理实际,由县农广校在项目区组织开展农业节水技术培训6期、每期80人、共480人。在全县范围发放宣传册、播放宣传片等方式大力宣传高效节水农业,使高效节水灌溉知识家喻户晓。截止目前,全县共召开宣传培训会147场次、培训1.36万人,发放宣传册1.45万册,打造示范点2个,制作连排展板3块,制作完成2部宣传片在元谋电视台滚动播出,新制作宣传折页2.5万册,水改工作获得国家水利部和省委省政府领导的充分肯定,水利改革的经验先后被中央、省州媒体宣传报道,其中:以《习近平新时代中国特色社会主义思想在基层|特色农业看元谋》为题的宣传楚雄州水改取得的成效、促进高原特色农业快速发展的做法被新华社以中英文的形式在新华网上向国内外进行宣传报道,进一步提高了楚雄州深化改革工作的知名度和影响力。    

(八)引入社会资本。“十三五”期间,元谋县计划完成高效节水灌溉项目20万亩。2016年,全县立项建设大型灌区丙间片11.4万亩高效节水灌溉项目,该项目被列为财政部第三批政府与社会资本合作示范项目。工程总投资3.07亿元, 其中:政府投资1.20亿元(占总投资39.03%),社会资本投资1.47亿元(占总投资的47.75%),农户自筹自建田间工程投资4070万元(占总投资13.22%)。涉及老城乡、元马镇、黄瓜园镇、平田乡4个乡镇16个村委会110个自然村1.33万户6.63万人,由取水工程、输水工程、配水工程、田间工程4部分组成,分四期建设完成。目前,一期工程已建成,完成主管道安装7.3公里,田间工程1.53万亩;二期工程完成主管道安装10.5公里,完成69.78%,三期工程完成各种管径管道安装185.6公里,完成68.01%,四期工程完成各种管径管道安装84.4公里,完成25.54%,共计完成投资2.01亿元。2017年,申报了涉及黄瓜园镇、新华乡、平田乡、物茂乡4个乡镇14个村委会65个自然村0.65万户3.47万人的8.6万亩高效节水灌溉项目,工程估算投资3.61亿元,其中群众自筹自建0.48亿元,主要供水水源为坛罐窑、河尾2座中型水库、弯腰树、丙令、新河3座小(一)型水库,补充水源为鼠街小(一)型水库、龙街河、永定河,按灌区及水源分为物茂、新康、平田、苴林和新华5个灌片。工程建设内容为从5座水库取水,新建取水口5个,建设供水主管道5条,长48.248km(其中:已投资3643.36万元建成元谋县坛罐窑水库工程的输水管道4.127km和西片区主管工程22.431km),输水干(支)管35条,长度38.446km,管径D219~D529mm,管材选用螺旋钢管;新建28个蓄水池,其中17个200m³、10个500m³及1个2000m³;利用项目区4个已建坝塘或蓄水池,田间工程由群众自筹自建。该项目拟采用PPP模式建设,目前可行性研究报告编制已完成并经过州级评审,正报请州发改委批复,环评、水保、土地预审等工作正同步开展。同时,委托咨询服务机构开展“一方案两报告”的编制工作,争取2018年内完成项目入库、项目采购等工作,2019年4月前开工建设。

(九)严格资金管理。一是按照上级批准的投资计划,在全力争取上级专项资金扶持的情况下,县财政先期安排了250万元的财政资金,专项用于支付工程建设的占地补偿,为该项目的顺利推进奠定了坚实基础。在县高效节水灌溉试点县项目建设工程管理局设立会计核算机构,配备了专职的会计、出纳,负责项目的会计核算和财务管理工作。工程款的支付实行层层把关,经监理工程师审核后,工程人员进行复核,由局领导审批,最后财务人员审查支付,各支付款项依据充分,确保财政资金专款专用,提高资金使用效率。二是制定了《元谋县农业水价综合改革试点项目资金管理制度》,加强对项目的组织实施、项目资金和资金管理人员的监督,确保项目质量达标、资金和人员安全。

(十)加大融资力度。县政府通过与楚雄州水务发展有限公司多次磋商,由该公司投资4543.65万元对实施取水口及9.512公里主管道建设,田间供水干管、支管及管网配套工程由中央财政专项补助资金和省级财政补助资金共计1200万元投资建设,田间滴灌管网主要由受益区群众自筹及投劳折资641.3万元(亩均419.15元)建设。

四、改革成效

(一)实现了“四省”。一是“省水”。通过项目的实施,支、陡、毛渠的给水功能逐渐弱化,渠道水损失大幅度减少,沟尾群众灌溉用水负担明显减轻,灌区灌溉水利用系数显著提高。据统计,采用滴灌的水利用率达到90%以上,与漫灌相比,节水50%~85%,亩次灌溉由原传统渠系灌溉的100m³减少到刷IC卡取水滴灌的15~20m³,亩次灌溉平均节水85m³以上,亩均单季节水近425m³左右。二是“省肥”。项目区群众采取水肥一体化技术对农作物进行田间施肥管理,肥料可少施勤施,便于作物吸收,减少了水向深层渗漏及移动性强的营养元素如氮素等的淋洗流失,减少对地下水的污染和肥料损失,提高肥料和农药的利用效率。三是“省时”。通过该项目的实施,不但实现了项目区农田灌溉管道供水和当地群众24小时充值刷卡取水,而且为项目区的群众浇灌农业省时。四是“省工”。一方面采用管道供水发展蔬菜滴灌种植,田间地头不需修农渠和毛渠,也无需打埂,使种植整地块的劳动力投入由原来的每亩4.5个减少到2个;另一方面,在日常管理中,由过去每亩蔬菜需投入放水、施肥等管理工20个减少到现在的6个;第三由于作物株距间未供应充足的水分,杂草不易生长,因而作物与杂草争夺养分的干扰大为减轻,每亩每季可减少除草用工3个。经对比,采用管道供水滴灌比使用渠道放水漫灌要省工30%,如种植番茄、黄瓜等农作物可省工70%。

(二)实现了“两增”。一是“增产”。2014年冬至2015年春,元谋县在项目区实施洋葱标准园膜下滴灌栽培示范217亩,实测217亩,总产量127.6万公斤,商品量124.08万公斤,平均亩产量(商品量)5718公斤;在非项目区随机选点实地测产107户212亩,总产量100.19万公斤,商品量95.78万公斤,平均亩产量(商品量)4518公斤。通过对比,项目区亩产比非项目区亩产增1200公斤,增产率达26.6%。根据对元马镇清和社区中屯村42个农户63.1亩番茄调查,在项目实施之前,63.1亩大田番茄共出售商品果48.37万公斤,平均亩产仅为7665.57公斤;项目实施以后,共出售商品果60.08万公斤,平均亩产量达9521.3公斤,增产率达24.2%。二是“增收”。由于供水保证率及田间管理水平的不断提高,项目区群众所种植的蔬菜及农作物产品质量也得到保证,销售价格也相对普通种植的要高。如中屯用水户协会管理灌区内农户种植的番茄颜色好,品质高,平均单价高达2.5元至3.6元,比普通种植产出的每公斤1.5元高1倍多。项目实施前的2013年,清和社区共有1170户农户,其中:家庭年总收入达100万元以上的有6户,40万元-100万元的有106户,20万元-40万元的有210户,10万元-20万元的有611户,5万元-10万元的有182户,5万元以下的有55户,农民人均可支配收入达8166元。项目实施后的2017年,清和社区农民人均可支配收入达14057元,比水改前的2013年的8166元人均增加5941元,增长42.26%;全社区1170户农户中,家庭年总收入达100万元以上的有14户,比2013年的6户增加8户,增长率达133.33%;40万元-100万元的有116户,比2013年的106户多10户,增长率达9.14%;20万元-40万元的有339户,比2013年的210户多129户,增长38.05%;10万元-20万元的有603户,比2013年的611户少8户,减少0.12%;5万元-10万元的有72户,比2013年的182户少110户,减少65.45%;5万元以下的有26户,比2013年的55户少29户,减少52.73%。686户建起了砖房,占全社区总户数1170户的58.63%。

(三)实现了“两提高”。一是提高了供水保证率。通过实施农业综合水价改革示范项目,项目区每亩用水量降到了180至240立方米,用水损失大幅降低,水资源利用效率显著提高,下游灌区的供水保证率达75%以上。二是提高群众的节约用水意识。采用智能水表进行计量收费供水后,过去按亩收费、按量水堰估方收费造成的“沟头有水天天放,沟尾无水天天望”的情况得到较大改变,群众用上了“明白水、放心水”,杜绝了“人情水、免费水和霸王水”问题的发生,群众的节水意识明显增强。

(四)实现了“四促进”。一是促进农业发展。通过农业水改项目的实施,从根本上解决了项目区农田水利设施建设的“最后一公里”问题,实现了田间地头管道供水,让当地群众的农业生产用上了真正意义上的“自来水”。在农业水改试点等相关项目的实施带动下,全县先后建成了以高效节水模式为重点,以鲜食葡萄和金丝小枣种植为主,规模在10~500亩以上的林果示范园222个近3万亩。二是促进经济发展农民增收。随着各项节水农业项目的实施,大量外地客商纷纷涌入元谋投资开发土地,截止目前,全县土地流转面积近24万亩,土地流转每亩流转金最高达5000元/年。2017年,全县实现生产总值60.23亿元,增长12.6%;完成一般公共预算收入3.17亿元,增长12%,完成一般公共预算支出18.06亿元,增长2.3%;完成规模以上固定资产投资76.9亿元,增长39.6%;实现社会消费品零售总额19.2亿元,增长12.8%;城乡常住居民人均可支配收入分别达32749元、11530元,分别增长8.4%、8.9%;居民消费价格总指数为101.7%,人口自然增长率为4.3‰,单位生产总值能耗下降5%。三是促进绿色产业发展。2017冬至2018年春,全县外销蔬菜50.8万吨,农民卖菜收入达15.2亿元;种植经济林果10万亩,产值达10.2亿元。四是促进了社会和谐稳定。通过项目的实施,在项目区内因争水灌溉农作物而发生的刑事案件、水事纠纷等影响社会治安的案件明显减少,发案率降低,促进了全县的社会和谐稳定。如下广村在项目实施前有30多个回乡青年学生无所事事,酗酒、打架斗殴、赌博,成为问题青年,通过项目的实施和开展“讲政治、育新人、学科技、奔小康”活动,该村普及蔬菜大棚及滴灌技术,建设现代农业示范村,全村100多户年收入上10万元的户数达70%,有一半以上农户盖起了小洋房。比较突出的下那蚌村66户,有50户新盖了小洋房。

“一省水,二省肥,三省农药四省工,五省成本六增收,放水不用扛锄头”成为元谋水改取得成效的真实写照,在群众中广为流传。

五、存在问题

(一)农民节水意识亟需加强。从调研中发现,大水漫灌等传统灌溉方式在大部分群众中根深蒂固,许多农民对水改项目区水利设施保护、爱护认识不到位,个别群众看到有人破坏水管等设施怕得罪人不制止,致使项目区节水设施更换频繁、费用增加。

(二)农业开发节水资金投入不足。根据国家水利部需水预测结果表明,2018年全国总需水量达6549.208亿m³左右,到2030年以后将是我国用水高峰期,水将严重制约社会经济持续发展,潜在威胁令人担忧。而目前元谋境内降雨、河流沟渠、水利工程等蓄水供给量仅为1.3亿m³,工程性缺水达1.2亿m³。加之农村一家一户零散的小农经济经营方式,导致农作物种植结构和种植模式复杂多样,给节水工程的建设、管理和运行增加了难度。尤其是喷灌、滴灌等高效节水工程,一次性投入较大。从打机井,配套管道、电源等设施,再到发展喷灌、滴灌,亩均投入多,主要靠农民自筹解决。不少工程老化失修、设备损坏严重,经费短缺无力更新修复,灌溉效益将渐降低。

(三)农业节水长效机制亟待健全完善。一是元谋县灌溉用水收费标准多是以田块面积为依据,有些地方甚至不收费,群众对是否采用节水措施持观望态度,节水意识淡薄。二是目前普遍重视水利工程节水,而对农艺节水的重视程度不够,缺乏指导高效农田节水发展的宏观规划。三是农村高效节水农业工程建成后,由于水费偏低,高效节水无法体现短期效益,造成农民对高效节水设施的使用积极性不高。而建设部门往往只注重单项的工程技术,如渠道防渗、低压管道输水、喷灌和微灌,未能很好地将农业增产措施予以配套、形成综合技术,广泛推广亟待加强。

(四)节水农业设备产业化建设步伐不快。目前,元谋县节水农业设备、材料生产企业小而分散,多以生产单项设备、产品为主,相当部分企业属作坊式生产,批量少、质量差,价格高。同时,全县目前发展节水农业技术多以单项技术为主,设备和产品及材料的生产单一、分散且零乱,即使通过培训,农民也难以正确掌握各种技术设备的性能和使用方法,加上服务体系不健全,影响了农民购买新设备,采用新技术的积极性。

六、对策建议

(一)抢抓机遇,争取大型灌区项目建设。习近平总书记对云南考察提出的“希望云南用全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党引领各项工作,主动服务和融入国家发展战略,闯出一条跨越式发展的路子来,努力成为民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心,谱写好中国梦的云南篇章。”中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋在云南考察灾情指导抗旱救灾工作时指示:“云南连续几年发生严重干旱,暴露出工程性缺水问题突出,要加快推进水利设施建设”。时任云南省委书记的秦光荣指出:“云南4年连旱,水资源时空分布不均和地形地貌特殊是自然原因;全球气候变化异常是客观原因,水利基础薄弱、工程性缺水突出是云南4年连旱的现实原因;经济社会跨越发展、用水需求提高,是云南大旱的社会原因。必须深刻反思,下更大的决心,尽最大的努力,用更硬的举措,尽快破解水利基础设施这个云南发展的瓶颈,从根本上全面提高我省的防灾减灾能力和水利基础保障水平”。当前,要结合省委省政府提出的“三张牌”战略以及元谋县提出的“一极两中心三基地五大园”发展思路,针对全县干旱缺水常态化的严峻现实,抢抓机遇,大胆创新,牢固树立大项目带动大发展的理念,紧紧抓住“一带一路”建设和国家建设乌东德水电站促使流经元谋境内的金沙江水位升高的机遇,争取国家和省、州的支持,作好从金沙江提水解决我县1.2亿立方米的工程性缺水这篇大文章,及早成立金沙江提水项目前期工作领导小组,科学规划、编报、跟踪、立项、推进项目工作。依法保护好启宪至东山脚一带的荒山荒坡,避免私人和企业非法开发和占有,为今后提灌工程实施或康养度假区建设、移民搬迁、扶贫开发、城镇上山等留足土地使用空间。要对一些大型种植基地肆意打深井抽水灌溉土地与民争水的行为进行有效制止,有效保护元谋地下水资源不受污染和水生态平衡。同时拓宽融资渠道,整合社会资金参与提灌工程开发建设,对基地年用水量进行测算,按照基地承包面积、年限计算出年基地用水费用,投入金沙江提水工程建设,工程建成后对参与建设的企业按参与建设资金额度进行优惠。

(二)建立和完善节水机制,强化节水管理。要按照建立社会主义市场经济体制的要求,改革束缚水利发展的旧体制和运行机制,建立农民民主管理、自我运行、经济自立型灌区为主要目标的管理模式,实行用水户自主管理或承包租赁经营,保证公平用水,促进节约用水,推动全县高效节水农业健康持续发展。不断拓宽融资渠道,建立各级水利建设专项基金制度,加大利用外资的力度和提高利用外资的比重,建立适应投资渠道多元化的调控体系和国有水利固定资产经营管理体系,对于社会公益型、有偿服务型、生产经营型等三类不同性质的水利产业,分别制定不同的产业政策和经营管理措施。不断改革水价,提高用水效率和水平,逐步建立起以乡镇水利(水保)站为主体,多种服务并存的基层水利服务网络,增强依法治水、依法管水意识,大力宣传和普及《水法》等法规,提高广大干部、群众对水和水法规重要性

(三)加大资金投入,建设高效节水农业。要抓住国家、省、州加大水利基础设施建设的机遇,积极与上级汇报协调,全力争取上级资金支持,在现有节水灌溉资金投入的基础上,加大对农村高效节水农业建设的投入。要继续整合水利、扶贫以及世行等资金投入到农村高效节水项目区,确保形成规模,发挥整体带动效益。要按照打造标准化示范区、规模化示范区、区域化示范区的工作要求,通过规划并投入建设,不断完善园区基础设施建设,强化科技措施投入和结构调整,提升园区科技含量,生产出质优效高的农产品,培强壮大元谋绿色果蔬产业。要在中低产田地改造和高标准农田建设中,积极推广管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉技术,大力发展节水型设施农业和旱作农业,建立健全农业灌溉用水总量控制和定额管理制度,加强量水设施建设,改进水费计收手段,抓好输水、灌水、用水过程中的各个环节的节水管理,科学合理开发利用好有限的水资源,有效缓解元谋水利需求与供给之间的矛盾。

(四)加大农业节水宣传培训力度,强化农业节水新技术的推广运用。节水的一个重要因素在于高效管理,必须注重发挥农民在节水工作中的重要作用与地位,按照国家农业开发扶持政策的方向,大力扶持农民用水协会和农民专业合作组织的发展,加强对农民科学技术的培训。强化宣传,提高群众节水重要性的认识。整合资源,加大对高效节水新技术的培训与推广力度,提高农民的节水意识。相关部门要经常召开农村高效节水现场会,深入推动农村高效节水农业的发展。通过建立“农民参与、企业带动、政府服务、科技支撑、资金扶持”的运行机制,调动群众参与节水的积极性和主动性,为推动全县农业发展、农民增收,加快新农村建设提供重要支撑。

(五)坚持多措并举,加快高效节水农业发展步伐。要坚持以项目为载体,以科技为支撑,以实施乡村振兴战略为契机,综合运用工程节水、农艺节水、变频恒压供水等多种技术举措,高效用水,有效护水,科学管水,有力推动现代农业持续发展。示范区要坚持既抓工程节水又抓农艺节水,既抓常规节水又抓高效节水的节水思路,大力发展高效节水生态农业,提高水资源利用率,努力探索适应农村发展的农业节水模式。一是要利用常规节水工程措施。加强暗管输水、渠道衬砌及配套建筑物的建设,维护加固和更新改造,减少输水损失,达到节水目的。二是要利用田间节水工程措施,通过推广先进的地面灌溉模式,改大水漫灌为沟灌、滴灌、微喷灌、喷灌及暗管加小白龙灌溉等工程节水技术,同时,采取平田整地、畦田田块大改小、改土深翻等措施,促进节水农业的发展。三是要大力推广农艺节水措施。通过种子包衣、地膜覆盖、秸秆还田技术的推广,满足品质调优、效益调高、市场调活、农民调富的要求,推动农村高效节水农业工作的开展。四是各乡(镇)要根据水资源、土壤、农作物种类等基础条件,选择适合的节水技术,因地制宜进行示范推广。在有条件的乡(镇)积极推行半膜垄作、全膜垄作沟灌、膜下滴灌等节水技术,做到“一巩固、三优先”,即巩固已经建成的高新节水灌溉面积,优先在温室蔬菜、优质葡萄、玉米等高效作物中发展,优先在农业专业化布局、标准化生产程度较高的乡(镇)发展,优先在水资源紧缺和经济条件相对较好的乡(镇)发展。在山区冷凉地区推广垄沟灌和马铃薯垄作沟灌节水技术。五是要把节水灌溉技术和旱作地膜覆盖、品种选育技术紧密结合,争取做到旱作高产,以减少对灌溉的依赖。积极推广节能型低压重力式滴灌技术、防堵塞脉冲灌溉技术、膜下滴灌等新技术。积极引进先进灌溉设备,逐步实现精确灌水,实现灌区作物总产和水资源效益最大化。

(六)调整优化布局,发挥节水效益。要按照以供定需、以水定种植结构、以水定发展规模、以水定经济布局的原则,构建节水型作物生产布局,统筹考虑粮食增产、农民增收和节水增效,筛选抗旱节水型和水分高效利用型的作物新品种,促进农业粮经结构和品种结构的优化。要引导群众大力发展温室蔬菜、设施葡萄等以“多采光、少用水、节省地、高效益”为基本特征的设施农业。坚持“依法、自愿、有偿”的原则,采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式,积极探索和规范土地流转新机制,搭建土地流转平台,鼓励和引导生产企业、种植大户开展区域化规模化标准化种植。积极探索土地合作、土地入股等合作形式,发展新型集体经济模式,把千家万户分散经营的农户连接起来,引导农民向集中连片、区域化、规模化布局的方向发展,实现节水规模效益。要发挥节水工程长久效益,注重加强建后节水工程管理。相关部门要结合县情、乡情加强对在建和已建的水利设施的管理,将节水措施的推广运用,节水设施的建后管护等纳入对乡镇综合绩效考核的范畴,对重建轻管、导致节水设施设备闲置、浪费、遭到破坏、盗窃等行为要依法追究相关责任,充分发挥工程长久效益。


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